Все основные позиции градостроительства и его системный характер нашли отражение в Градостроительном кодексе Российской Федерации. В нем представлена законодательно закрепленная последовательность документов градостроительного планирования территорий в масштабе от всей территории России до отдельных комплексов. В настоящее время Градостроительный кодекс включен в перечень актов, подлежащих изменениям, корректировке и пока невозможно сказать – будет ли из него выхолощен его нынешний смысл, который состоит в том, что имеется зависимость масштаба охвата территории и уровня государственной или местной власти, отвечающей за документы градостроительного планирования соответствующей территории.
Это следующие документы.
Высший по уровню - Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации
Такое название появилось вначале 90-х годов, когда этот документ был мною задуман и выполнен в развитие линии, долгое время бывшей неотъемлемым элементом градостроительства СССР, линии, представляемой комплексом работ в рамках Схемы развития и размещения производительных сил на территории СССР.
В начале 90-х годов Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства (ныне – Госстрой России) оценивало демографический и миграционный аспекты политики в области народонаселения как два прямо связанных, взаимокоррелирующих фактора и исходило из целесообразности и желательности массовой иммиграции лиц, проживающих на территории бывших республик СССР, на территорию России. Полученные в результате первых проработок информации по динамике численности населения результаты показывали, что в противном случае стране угрожает стремительная демографическая рецессия и, кроме того, было очевидно, что если та или иная семья, особенно русской национальности, хочет выехать из иностранного теперь государства обратно в Россию, то этому желанию необходимо пойти навстречу.
Поэтому был предложен ряд проектов по развитию зон, ареалов и систем расселения, а Генеральная схема расселения должна была стать базовым документом, лежащим в основе государственной политики поддержки граждан, прибывающих на постоянное место жительство в РФ. Как уже говорилось, три системы расселения были признаны приоритетными именно для государственной поддержки – Среднерусская, Южносибирская и Тихоокеанская.
В Генсхеме были также выявлены и предложены в качестве зон особого градостроительного регулирования федерального значения стратегически важные для новой России узлы, коммуникации, выходы к мировому океану и выполняющие эту функцию города, поселения, многие из которых должны принять новую для себя роль стратегических коридоров и полюсов.
Важно отметить, что в Генеральной схеме расселения была реализована установка на общенациональный государственный подход к территориальной организации пространства Российской Федерации и впервые в новой России сформулированы основные положения государственной градостроительной политики. Многое из тех положений, что вошли в ее содержание, были уже введены в градостроительный раздел программы «Жилище», принятой Правительством России в 1993 году. Это такие, например, принципы развития как уже упоминавшийся приоритет индивидуального жилищного строительства и размещение его на пригородных территориях, использование дерева в качестве основного строительного материала, государственная поддержка развития малых городов как множества полюсов формирования новых систем расселения вдоль линий железных дорог.
Градостроительный раздел не был в тот период востребован, поскольку еще не подошло время осознать, что социалистическое градостроительство более не имеет перспективы развития и речь может идти лишь о поддержании его систем в более или менее удовлетворительном состоянии в течение сроков полной амортизации и вывода основных фондов этих систем из эксплуатации. Соответственно и о смене одного вида градостроительства на другой – пост-социалистический вслед за изменениями в характере урбанизации, типах занятости и тех причин, что привели к пространственному сосредоточению населения в сжатом, сверхплотном пространстве многоэтажных районов массовой городской застройки. Равно как и причин начавшегося рассредоточения и дезурбанизации, выразившейся и в абсолютном и в относительном уменьшении числа городских жителей.
Генеральная схема расселения должна быть обновлена и продолжить развитие идей смены типа урбанизации и образцов ее градостроительного обеспечения в течение ближайших десятилетий. В качестве успокаивающей ремарки отметим, что города продолжат свою жизнь как ни в чем ни бывало, хотя станут более динамичны: сквозь них пойдет усилившийся миграционный поток и возрастет доля лишь периодически находящихся жителей. Но в целом диапазон вариантов возможного жизнеустроения заметно расшириться, появятся совершенно новые его образцы и примеры, очень привлекательные, и потому для многих людей полюс притяжения постепенно начнет перемещаться из сферы максимальной притягательности крупнейших городов в сторону предпочтения усадебно-поместных вариантов жизнеустройства.
В макротерриториальном плане это найдет свое отражение в пространственном расширении городских агломераций, своего рода скоплений населенных мест вокруг одного или нескольких центров – более крупных городов. При этом будет более и более заполняться не занятая раньше никакими поселениями ткань, так называемые межселенные территории. Это значит, что будет происходить освоение новых территорий под функции поместно-усадебного расселения в контуре казалось бы давно знакомых территорий, но фактически не освоенных под жизнь человека. Освоение внутрь, вхождение в близкое и породнение с ним, преображение отечества гимна в отечество рода.
В жестком языке технического задания на разработку этого документа Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации должна решить следующие вопросы, относящиеся к общефедеральному уровню:
- зонирование территории страны на природно-климатические зоны, необходимые для проектирования зданий, сооружений, развития и преобразования поселений всех видов с учетом воздействия климата, продолжительности отопительного периода, условий освещенности и инсоляции, условий благоприятствования жизни человека по сумме факторов, развитие курортных зон, ландшафтного проектирования и т.п.;
- зонирование территории страны по признаку влияния инженерно-геологических условий на градостроительное развитие – вечной мерзлоты, гидрогеологии , сейсмичности территорий, рельефа, опасности природных и антропогенных чрезвычайных ситуаций, уровней техногенной нарушенности – подтоплений, просадочности грунтов и т.д.;
- зонирование территории страны с целью определения контуров систем расселения и агломераций крупнейших городов и промышленных районов, учитывая, что ареалы градостроительных образований не связаны с административными границами, имеют самостоятельную логику развития, игнорирование которой приводит к очень крупным издержкам.
Примеры: а) отрыв проектирования генерального плана Москвы от координации с проектированием (или вообще его отсутствием) зоны московской агломерации, включающей Московскую, Тверскую и другие области центрального региона; б) отсутствие межрегиональных (межсубъектных) систем расселения типа Среднерусской, Южносибирской и Тихоокеанской, охватывающих ряд прилегающих друг к другу областей в каждой из них;
- выявление стратегически значимых зон – приграничных, стратегических коммуникаций и узлов, обслуживаемых городами и поселениями всех типов, выходов к мировому океану, основных международных трасс и путей сообщения, федеральных и межрегиональных коммуникаций, центров, поселений и районов, обеспечивающих выполнение различных федеральных функций, включая оборону и безопасность. Определение на этой основе местоположения зон и территорий особого градостроительного регулирования федерального значения;
- выявление городских агломераций и систем расселения, предоставляющих наилучшие условия для расселения и развития по совокупности факторов, а также миграционно убывающих и депрессивных районов, нуждающихся в государственной поддержке; выработка на этой основе рекомендаций для консолидированных схем градостроительного планирования федеральных округов и территориальных комплексных схем субъектов РФ.
На полном перечне градостроительных ситуаций и особенностях каждой из них, мы будем останавливаться по мере движения вдоль нисходящей лестницы документов градостроительного планирования.
В составе Генеральной схемы расселения на территории России, выполненной в середине 90-х годов присутствовал, как уже упоминалось, раздел основных положений государственной градостроительной политики. Сегодня предлагается этот раздел преобразовать в самостоятельный документ. Он должен быть рассмотрен на уровне правительства и по его содержанию должно быть принято решение, которое в результате может быть сведено к одному из двух: а) живем по-прежнему, за счет слов и докладов; б) начинаем развертывание национальной программы градостроительного преобразования страны «Дом в России».
В любом случае продвижение государственной градостроительной политики может происходить по нескольким уровням одновременно, в том числе на уровне отдельных субъектов федерации. Отказ от решения сегодня приведет к необходимости принимать его завтра, в непрерывно ухудшающихся условиях.
Но так или иначе основные положения государственной градостроительной политики станут по сути концептуальным документом, определят систему взглядов и подходов, увязанных между собой и потому позволяющих не спорить на каждом шагу по поводу того или иного частного решения или, напротив, по поводу основополагающих позиций развития, а исходно ориентироваться на комплекс взглядов, сформулированных в качестве политики. Эта политика будет иметь содержательное единство, достаточное для того, чтобы отчетливо указать на принципы и пределы участия государства, его структур, органов местного самоуправления на процессы градостроительного развития, позволит выстроить целостный подход к законодательно-правовым основаниям градостроительной деятельности в развитие Градостроительного кодекса РФ, а также к нормативным документам градостроительства и вопросам его технического регулирования. Но поскольку мы говорим о способах продвижения в жизнь программы «Дом в России», то очевидно, что государственная градостроительная политика должна воспринять, вобрать в себя ее содержание.
Мы делаем попытку выйти на формирование определенной программы градостроительства не только через государственные отраслевые органы, хотя и это делаем по возможности настойчиво. Нужно привлечь общественное внимание и с его помощью придать этой программе дополнительную энергетику жизненности. В государственных органах сейчас достаточно редко встречаются люди, занимавшиеся градостроительством профессионально, а не по положению. Но профессиональная образование и подготовка тоже не являются обязательным признаком осведомленности о проблеме в целом.
Потому и предпринята эта книжка - смешанного, синкретического жанра, - чтобы мы все, люди, живущие в России, в том числе лица, призванные принимать решения, могли увидеть и начать обсуждение действительно насущнейшей стороны нашей жизни. Мы не можем и не должны рассчитывать только на неискренность и корысть друг друга, хотя именно такой способ отношений не без основания становится преобладающим.
Просто мне кажется, что происходящее сползание вниз – от содержания и сути к простым функциям, интересам и хитростям их материализации, приводит к тому, что громадная доля внутреннего мира людей начинает свертываться, превращаться в поле купирования, отрезания многих смыслов из тех, что лежат за пределами этих интересов и не укладываются в их смышленую и целенаправленную энергетику добычливости.
Но люди ведь и страдают от этого, им этого мало, им не хватает смыслов и горних горизонтов бытия. Вхождение в веру или в эзотерические лабиринты чуть сглаживает тревогу и личностную неполноту неофитов, но важнейшей проблемой остается проблема службы, служения правильнее сказать. Чему служить, чему посвящать жизнь свою и своих детей, своих любимых и близких? Россия и родина – полигон реформ в пользу очень немногих, которым до нас и дела-то нет, мы знаем. Да и не России достанутся твои усилия, а именно им, каким-то немногим отдельным людям, непонятно даже кому. Те усилия, которые направлены на обеспечение своей семьи, привнесут результат и в неё, конечно же, результат видимый, но душа будет просить еще и еще чего-то, чему может служить она, душа. Продление себя в детях – самое близкое, понятное, ясное. Род это и есть семья, дети, внуки. Роду хорошо иметь дом, землю, своё место на этой земле. Место должно отвечать ожиданиям - место рода, место, которое усилиями поколений приобретает всё новые и новые качества, длит себя в истории.
К сожалению мы в России почти все лишены этого блага. Россия как будто специально прерывала и разрывала свою историю и очень мало кто знает о своих предках что-то определенное, тем более о местах их жизни и семейного владения.
Дом и земля в статусе родового двора, усадьбы, поместья или просто городского дома, может, наверное, стать действительно привлекательной вещью, в которой сходятся материальное и духовное, насущное и вечное, вещью, ради которой стоит потрудиться на этой земле. В себе я, по крайней мере, вижу ныне именно такое устремление. У большинства своих товарищей, друзей – то же самое. И это кажется самым понятным и самым человечески оправданным устремлением.
Программа «Дом в России» и есть попытка развернуть в реальности такой замысел. Документы градостроительного планирования – генеральная схема, территориальные комплексные схемы, генеральные планы являются обязательным техническим, процедурным, правовым - sine qua non - непременным условием реального старта программы. Мы находимся не в мире пожеланий, а в мире законов, норм, инструкций и документов. Любая идея, даже технически вполне обыденная, прежде чем она сможет начать воплощаться, должна пройти множество ступеней обретения своей легитимности – попасть в соответствующие протоколы, планы мероприятий, бюджеты (не обязательно государственные), пройти через этапы составления и утверждения задания на проектирование, само проектирование, согласования, утверждение, получить финансирование, затем перейти в стадию вещественной реализации…
Градостроительная документация есть ключевое звено, основа такого продвижения и потому так обстоятельно мы излагаем читателю, что это значит, как называется, чего касается, и просим читателя о небольшом усилии превозмогания недостатка интереса к деталям. Но в деталях – всё, детали и есть форма реализации целого, даже если дух его к деталям несводим, не в них веет, всё едино в вещественном мире и никак, кроме как через детали, процессы и подробности ничто осуществлено быть не может.
Поэтому мы и переходим, перескочив через уровень консолидированных схем градостроительного планирования территорий федеральных округов или вообще групп из двух или более субъектов Федерации, к территориальным комплексным схемам градостроительного планирования, ТКС сокращенно, документам, разрабатываемым на территории субъектов Федерации.
Именно на этом уровне документов могут приниматься проектно-планировочные решения, которые составят содержание нашей программы. Генеральная схема на территорию всей России, выполняемая в масштабах от 1:2000000 до 1:1000000, но включающая заявление принципов государственной градостроительной политики федерального уровня, задает лишь самый общий, хотя и обязательный для продвижения программы, каркас ее содержания. Консолидированные схемы как правило также имеют мелкомасштабную картографическую основу за исключением тех гипотетических случаев, когда они будут разрабатываться на два-три соседствующих субъекта. Хотя такие случаи именно гипотетичны – соседи редко сходятся во взглядах на реальность общего интереса. Обычно каждый стремится получить как можно больше преимуществ за счет других. Так, Москва и Московская область, даже после рекомендаций органов федеральной власти не смогли выйти на уровень консолидированной схемы столичного региона, несмотря на крайне острую необходимость в его целостном градостроительном планировании.
Итак, ТКС градостроительного планирования субъектов Федерации. Здесь берет начало содержание программы «Дом в России». На уровне ТКС будут решаться основные задачи первых ее шагов. И вот каким образом.
Территории поместно-усадебного расселения будут находиться в основном вне земель существующих на сегодня поселений и вследствие этого не смогут попасть в границы проектирования их генеральных планов, даже если таковые начнут разрабатываться про заказам муниципалитетов. Вообще поселения – города, поселки, деревни, оконтуренные своей чертой, совпадающей, как правило, с границами муниципального образования, представляют собой точечные объекты вдоль или на пересечении линий коммуникаций, образуя сеть, накинутую на плоскость большой территории.
Мы же говорим о том, что поселения из уплотненных точек многоэтажной или мелкодворовой застройки выбрасывают вовне – на незастроенные территории пространств России, нанизанные на магистрали, – протуберанцы новых поселений с совсем другой и непривычной формой – большие уходящие вдаль участки, группы хозяйственных построек рядом с рубленными домами, обнесенные изгородями площадки для выгула лошадей, и другие непривычные нашему глазу картины.
При разработке ТКС, поэтому, первейшим по важности проектным шагом будет для нас назначение границ пригородных зон по отношению к каждому из поселений и выход на единое пространство пригородной зоны для группы городов в случае, когда они образуют агломерацию. Сами по себе проектные решения по установлению границ пригородных зон предполагают лишь определенный режим пользования, осуществляемый «с учетом интересов населения…, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности». Но главное, что пригородные зоны включают в себя земли, предназначенные для пространственного роста территории данного города, – резерва его развития.
Считать примыкающие к городу территории, правильнее даже сказать - расходящиеся от города территории, предназначенные для расселения его же, этого города, жителей, иными, нежели чем земли поселения, не следует. Иначе всё может выглядеть так, будто жителей выселяют из города, освобождаются от них с целью снижения нагрузки на его, города, жилищно-коммунальное хозяйство, а не наоборот - предоставляют новые возможности жизнеустройства путем предоставления на льготных условиях земельных участков, ссуд и ипотечных кредитов на индивидуальное (теперь – усадебное) жилищное строительство.
Другое дело, что эти развивающиеся пригородные поселения могут сохранять свои красивые, издревле идущие имена - Голубой ручей, Преображенское, Серафимовский посад, Иннокентьевская слобода, Озерки, Тверца и тому подобное. Более того, вновь обустраиваемые территории могут и сами претендовать на установление собственных имен даже для вновь организуемых товариществ собственников жилья: Петровское, Лесная усадьба, Александровский посад…. Вовлечение в процесс жизнеустроения новых и новых земель приведет к необходимости внимательного топонимического поиска, поскольку имена поселений и имена улиц – вещи совершенно разные. Еще можно представить себе улицу имени 26 Бакинских комиссаров (такая есть в Москве и на улице с этим названием жил выдающийся русский мыслитель Евгений Львович Шифферс), но при создании нового поселения от таких наименований хочется держаться подальше.
Территориальные комплексные схемы являются центрирующим элементом системы документов градостроительного планирования, последовательно приближающих землю к рассматривающему глазу и проектирующему сознанию. Документы, предшествующие уровню ТКС, – генеральная схема, консолидированные схемы – представляют в сущности конструктивную географию. Документы, последующие за уровнем ТКС, – генеральные планы муниципальных образований – уже полностью зависят от размеров территории местного сообщества и могут с некоторой условностью быть приравнены к плану города, продающемуся в его киосках. Дальше – проекты планировки и проекты застройки, на которых фигурируют отдельные дома, сооружения, детали благоустройства.
ТКС есть срединный уровень градостроительного планирования, когда принимаются основные проектные решения по тому, как будет структурирована и пространственно организована достаточно большая территория, включающая множество городов и поселений, промышленных и складских районов, транспортных и сельскохозяйственных зон, леса реки, озера, поля, луга, различные ландшафтные ареалы, урочища и природоохранные зоны. Назначение границ между всеми этими видами территории определяется лесным, водным, земельным, градостроительным законодательствами и сводится в целом к назначению границ земель той или иной определенной категории.
Несколько слов о земельном фонде России в целом. Он составляет 1709,8 млн. га, из них на земли сельскохозяйственного назначения приходится 23,8% (406 млн. га); лесного фонда - 64,1%; на земли поселений, как уже неоднократно указывалось, - 1,1%; на земли промышленности, транспорта, связи и иного назначения - 1%; особо охраняемых территорий - 1,9%; водного фонда - 1,6% и земли запаса - 6,5%.
В стране зарегистрировано около 1,6 млн. личных подсобных хозяйств (6,2 млн. га), 15 млн. садоводов (1,3 млн. га), 5 млн. огородников (441,7 тыс. га). Под индивидуальное жилищное строительство (6,5 млн. человек) отведено 642,5 тыс. га земли, под дачное строительство (85,2 тыс.) - 12,2 тыс. га. В стране имеется 263,7 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, которые обрабатывают около 15 млн. га земли. Всего в РФ - более 43 млн. собственников, владельцев и пользователей земельными участками. В частную собственность передано свыше 130 млн. га, или 7,6% земельного фонда страны - больше, чем площадь всех пахотных земель Европы.
Площадь земель населённых пунктов в пределах городской и поселковой черты, а также черты сельских поселений, до 1990 года в течение 25 лет постепенно росла и составила 7,5 млн. га, что равнялось 0,4% земельного фонда Российской Федерации. За 1991-1992 годы было передано под расширение поселений всех типов за счёт передачи в эту категорию земель сельскохозяйственных угодий и лесного фонда 28,8 млн. га, т.е. за два года было включено земель в 12 раз больше, чем за весь 25-летний период. С тех пор вплоть до 1998 года эта цифра менялась лишь в пределах 1-2 млн. га. Однако, в 1998 году в связи с установлением новой формы учёта земель 17 млн. га земель сельских населённых пунктов перешло в категорию земель лесного фонда. Земли же непосредственно городов и посёлков так и остались на уровне 7,4-7,6 млн га. В целом же на 2000 год площадь земель поселений составила 18,6 млн га, или 1,1% земельного фонда РФ.
Очевидно, что каждый регион, каждый субъект Федерации имеет свою собственную картину соотношения земель различных категорий. Однако общим для подавляющего большинства из них является малая или очень малая доля земель, относящихся к категории земель поселений. Непосредственно к городам примыкают или в них входят обширнейшие территории земель промышленности, внешнего транспорта, коммунального и складского назначения, сельского хозяйства, лесного и водного фондов. И дело обстоит таким образом, что целостного проектирования, учитывающего особенности влияния одной категории земель на другую, а главное – координации реальной практики использования и управления своим фондом для каждой из отраслей, к которым относятся эти земли, и каждой из них со всеми другими - до сих пор не сформировалось.
Градостроительное планирование с одной стороны и землеустройство – с другой, единственно могут выступать соискателями места демиурга, главного управителя в определении вида и режимов использования земель. Земельный кодекс Российской Федерации в принципе закрепляет эту позицию за градостроительной документацией, однако реальная практика отводов земель в условиях обычного для наших городов отсутствия такой документации приводит к игре сил между подразделениями администраций – землеустроительных, либо архитектурно-градостроительных. Главенство, которого достигает та или иная сторона в том или ином регионе, городе, остается тем не менее исключительно ситуативным, по-случаю решаемым вопросом, но никак не может считаться ни политикой, ни стратегией развития в поколениях.
Практика такого рода усугубляется тем обстоятельством, что нормального градостроительного планирования, профессионально исполняемого на основе системы законодательных и нормативных актов, на базе накопленной массы образцов и примеров правильного и устойчивого развития, сегодня не существует. Мы уже обсуждали с вами тему радикального изменения обстоятельств развития и происходящего выпадения из урбанизации и градостроительства социалистического типа, т.е государственного, бюджетного и строго нормативного способа строительства городов и населенных пунктов. Да, та система имела четко работающие механизмы градостроительного проектирования с набором стандартных, типовых, нормативно артикулированных ответов на все требования государственного градостроительства. Но ныне-то ситуация совсем другая. Градостроительство перестало быть бюджетным, живущим за счет ресурсов государственных бюджетов и планов материального снабжения, с крупными долгосрочными, не подразумевающими непосредственной выгоды, капитальными вложениями. Градостроительство стало инвестиционным, а значит способным привлечь только тот объем средств, который может быть вложен в объекты, обеспечивающие их возврат в течение расчетного горизонта бизнес-плана в неустойчивой инвестиционной среде переходной экономики.
Ныне государство вкладывает средства в конкретные программы и намерено полностью перейти на так называемую адресную поддержку населения, обеспечение сертификатов, ипотеки, то есть на отношения с отдельными гражданами, которые должны самостоятельно решать свои вопросы жизнеустройства. Муниципалитеты, в свою очередь, направляют свои средства на ремонты, закупки, в общем на поддержание функционирования доставшегося им в наследство от прошлого века жилищно-коммунального хозяйства.
Промежуточное положение занимают администрации и органы власти субъектов Федерации. В условиях непроизошедшего пока разграничения собственности на федеральную, субъектов федерации и муниципалитетов, средняя позиция – наиболее уязвима и неопределенна. Отсюда, кстати, и обыденность конфликтности между администрациями субъектов и администрациями городов. У последних значительно больше возможностей практического оперирования земельными ресурсами, процедурами прохождения документов, больше возможностей непосредственного влияния на рынки оборота и использования недвижимости.
И вот администрациям субъектов Российской Федерации предлагается сильнейшее оружие воздействия на дела своей территории – документация градостроительного планирования. Территориальная комплексная схема своего региона, консолидированные схемы групп муниципальных образований, агломерации и пригородные зоны городов, системы связывающих коммуникаций, охранных зон, земель резерва и, главное, градостроительное зонирование.
Градостроительное зонирование проходит сквозной темой через документы всех уровней, а в рамках территориальной комплексной схемы может стать основным инструментом проектировки всей территориально-пространственной организации региона. Действительно, земельный кадастр, выполняемый по заказу подразделений Росземкадастра, множество отраслевых кадастров, включая градостроительный, различные геоинформационные системы на фрагменты территории, явно нуждаются в координации между собой, причем координации конструктивного плана. Субъект Федерации получает возможность обрести субъектность управления собственным развитием, понимаемым не просто как руководство административным аппаратом и регулированием некоторых текущих процессов, а именно как осознанное целенаправленное действие проектирования оптимальной территориальной структуры и строения своей территории.
В жизни очень важна бывает принимаемая для оценки того или иного явления точка зрения. Эта точка на самом деле аккумулирует весь предшествующий опыт и всю актуальную мотивацию, собираемые в нее, и таким способом создает потенциал существенности, значимости и последующего влияния этой точки зрения на предмет внимания. Относительность, условность предметов текущего мира касается лишь их виртуальных проекций в общественное, корпоративное, групповое и привязанное к ним частное сознание. Действительно, некое правило, суждение или ритуал может считаться чуть ли не абсолютно важным и таковым реально стать для его адептов.
«На свете не было, нет и не будет никогда более великой и прекрасной для людей власти, чем власть императора Тиверия!» - прокричал Пилат, стараясь опереться на правосудие, которое принимало это утверждение в качестве абсолютной истины и по ней судило. Это происходило в присутствии воплотившейся Истины, распятой волей этого правосудия.
Мы часто становились и становимся участниками или свидетелями событий, которые затягивают в свою собственную внутреннюю сеть отношений, целей и способов их достижения. В одном и том же пространстве действующих законодательных актов, в одной и той же административно-политической системе, различные ее элементы и части занимают конкурирующие позиции. Они борются за вожделенные для них и из одного бюджетного источника проистекающие ресурсы и в этой борьбе по разному трактуют внешне вполне объективированные, безличные тексты законов, создавая на основе этих подходов собственные нормативные документы. Отраслевые версии и трактовки текстов одних и тех же статей законов могут различаться кардинально. Практика же будет прихотливо меняться под воздействием обстоятельств места, времени и влияния лиц, принимающих решения. Поэтому бывает просто необходимо перейти на структурно вышележащий уровень принятия решений и установить в управлении территориальным развитием приоритет документации градостроительного планирования перед всеми остальными документами – планами землеустройства, картами межевания, схемами зонирования и другими документами, которые фактически могут лишь отражать некую ситуацию, фиксировать ее, но не проектировать, то есть предусматривать и определять конкретные формы и технические решения развития. Собственно переход в область проектировки будущих состояний, как только они станут выходить за пределы локальной конкретной задачи, потребует подготовки технических заданий на эти проектировки, которые будут формироваться как раз в сфере градостроительного планирования.
Предлагается установка: со всей определенностью считать территориальные комплексные схемы градостроительного планирования субъекта Российской Федерации основным документом обеспечения территориальной информационной базы принятия и отображения решений по развитию, реконструкции, эксплуатации, использованию природных объектов, градостроительных и имущественных комплексов, включая инфраструктуру, имеющих территориальные проекции в масштабе, используемом такими схемами.
Градостроительный и Земельный кодексы РФ предусматривают, а точнее – чуть более неопределенно – допускают толкование, закрепляющее за градостроительной документацией функцию определения вида использования земель, назначения границ пригородных зон, земель резерва для развития поселений, границ поселений. Кроме того, именно на уровне ТКС осуществляются проектные решения по формированию градостроительной конструкции всего города, включая такие ее элементы как головные источники, водозаборы, поля орошения и очистные сооружения, зоны внешнего транспорта, садоводств, промышленные и другие нежилые зоны, располагаемые на прилегающих к городскому муниципальному образованию землях. ТКС не имеет ограничений по границам местного самоуправления в рамках субъекта Федерации и должна в полную силу использовать эту свою привилегию и возможность.
Связанные земной твердью градостроительные структуры – города, их кучные группы и поселения вдоль рек, кромок лесов, равнин, возвышенностей, озер, морей, транспортных линейных коммуникаций, не считаются с границами муниципальных образований, сложившимися самым подчас случайным образом. Системы расселения много более близки физической и экономической географии, а не политической. Как раз политическая география самым неблагоприятным и насильственным образом коверкает естественность и гармоничность развития систем расселения.
Пример Москвы самое тому наглядное свидетельство. Но Москва – мегаполис, пропускающий через себя почти все деньги России. И потому всё что рядом, что Москве нужно, Москва может купить. И к тому же Москва – двучастна: столичная федеральная власть и собственно московская, которые находятся в состоянии непрерывных имущественных и финансово-правовых коллизий. И еще одна ее особенность – ни один из заметных деятелей федерального или московского масштаба из тех, кого мы видим или слышим в масс-медиа, в Москве не живет. Все они живут в Московской области, в западном от Москвы ее полукольце. И простаивают в гигантских пробках на перекрываемых для проезда первых лиц улицах и дорогах. Градостроительная конструкция Москвы крайне неорганична, самозамкнута, ориентирована на поощрение центростремительных сил (так и хочется сказать: – с целью получения максимальных денежных доходов для распорядителей городского развития). Но Москва – субъект Федерации и при рациональном градостроительном подходе ее генеральный план должен был бы трансформироваться в консолидированную схему градостроительного планирования двух субъектов Федерации – Москвы и Московской области. Но глубина различий в политическом и финансовом влиянии этих субъектов привела к монологичности, к солированию Москвы, и, к сожалению, в исключительно своих административных границах. Московская область, набирая мощность и потенциал развития, стремится к более уравновешиваемому диалогу и добивается определенных результатов – для себя. Целое же, расселенческая градостроительная структура столичного Московского мегалополиса, так и не стала объектом градостроительного планирования, осталась за пределами реальной координации генеральных планов Москвы и Московской области.
Но обычный, рядовой случай разработки генеральных планов крупных городов, в том числе центров субъектов Федерации, должен начинаться с территориальной комплексной схемы, в которой и будут определены границы пригородных зон, направления развития города и групп поселений поместно-усадебного типа. Как уже неоднократно повторялось, проблему жилищно-коммунального хозяйства города внутри самого города решить невозможно. Муниципалитет в рамках возможностей местного сообщества, местного бюджета и в границе городской черты очень ограничен в возможностях ответа на вызовы времени. Смена базового принципа урбанизации и обеспечивающего социалистическую урбанизацию градостроительства, ставит перед каждым местным сообществом вопрос выживания через преобразование себя в некий новый социально-имущественный организм. Амортизация и поэлементное выбытие прежнего городского жилищно-коммунального комплекса – только одна сторона проблемы. Равно как и все вытекающие отсюда социальные проблемы. Вторая заключается в том, что в силу упомянутых причин город не сможет поддерживать в рабочем состоянии исправной эксплуатации плотную многоэтажную застройку, появится проблема отселения граждан из ветхого, аварийного, непригодного к проживанию и не удовлетворяющего санитарным требованиям жилья. Куда можно переселить этих граждан в границах городской черты или муниципального образования? В этих границах пригодного для таких целей маневренного фонда или же площадок нового строительства, имеющего возможности подключения к городским сетям, нет. Характер переселения заведомо не инвестиционный, а социально обеспечиваемый, бюджетный. Что делать местному сообществу?
Ведь ответственность за состояние фонда и отселение жителей несут органы местного самоуправления. А их бюджетные возможности сужаются при постоянном и предвидимом росте тарифов на энергоносители, затрат и объемов работ по техническому обслуживанию и ремонту, необходимых для поддержания удовлетворительной работы систем жилищно-коммунального хозяйства.
Местное сообщество сталкивается с принципиально не решаемой в одной плоскости проблемой. Существует несколько примеров очень распространенных головоломок, демонстрирующих возможность решения кажущихся нерешаемыми внутри себя задач. Например – как тремя линиями соединить четыре вершины углов прямоугольника. И ответ до удивления прост – нужно выйти в пространство листа, не ограничиваемого этим прямоугольником. Или другой, более возвышенный аналог. В математике существует теорема Гилберта, которая утверждает, что рамках одной и той же системы аксиом (допущений, правил, условий – добавляем, чтобы показать исключительно аналоговый характер примера) невозможно решить задачу включения этой системы в систему более высокого уровня. Для этого потребуется обязательный переход во вторую вышележащую по отношению к первой вышележащей над рассматриваемой системой, то есть к той, в которую надо включить и ту, и другую.
Возвращаясь к проблемам ЖКХ: местное сообщество вынуждено искать решение многих своих проблем на других территориях. Хорошо, если муниципальное образование включает и районный центр, и все поселения района, все его территории. В этом случае возможно пространственно развитое и достаточно свободное, не столь скованное жесткими ограничениями по площади, решение проблемы расселения жителей данного местного сообщества. В случае же совпадения или близости друг к другу административных границ местного сообщества и городской черты, ситуация подводит к необходимости ее рассмотрения на уровне нескольких сообществ. Другими словами – на уровне территориальной комплексной схемы градостроительного планирования субъекта Федерации или части субъекта Федерации. А чтобы решить этот вопрос, то, пользуясь упомянутой теоремой Гилберта как аналогом, надо рассмотреть его еще на более высоком уровне, а именно – федеральном (второй вышележащий уровень по отношению к рассматриваемой системе), который должен установить не только возможность, но и обязательность решения вопросов одних местных сообществ с помощью других в рамках субъекта Федерации (первый вышележащий уровень).
В такой исходной позиции намерений каждый субъект Федерации может иметь несколько территориальных комплексных схем градостроительного планирования. Одну – общую для всех муниципальных образований, на всю территорию субъекта и несколько других – на различные части своей территории, охватывающие несколько муниципальных образований. Например расселенческую систему города-центра субъекта Федерации или территорию крупного промышленного района. В этом случае каждая из территориальных комплексных схем вправе назначать границы объектов градостроительного планирования нижележащих уровней – поселений и отдельных муниципальных образований, которым по уровню градостроительной документации соответствует генеральный план.
Поскольку связные и целостные градостроительные структуры занимают территорию нескольких местных сообществ, а территориальные комплексные схемы по степени подробности, масштабу и характеру осуществляемого в них градостроительного зонирования, достаточно обобщены, то они и не предназначены для назначения конкретных градостроительных регламентов застройки участков или территорий. Такая работа должна быть осуществлена в составе документов, входящих в генеральный план. Он, в свою очередь, необходим также для разработки схем развития инженерной и транспортной инфраструктуры, проектов планировки, застройки, а также для подготовки правил землепользования и застройки и установления градостроительных регламентов в соответствии с правовым градостроительным зонированием, которое является одним из наиболее важных проектных разделов генеральных планов.
Вообще ревнивое взаимонаблюдение, неснимаемая зависимость и конфликт интересов характерны для соседствующих территориальных единиц. Поэтому и необходим выход на уровень принятия решений, обязательный для обоих соседей. О примере Москвы мы уже говорили. К сожалению слабость федерального уровня градостроительного планирования, отсутствие понимания важности градостроительства на федеральном уровне в целом, не позволяют федеральной власти сколь ни будь активно включаться в решение вопросов развития столичного региона. Это касается, кстати, и градостроительного планирования единой расселенческой системы на территории двух субъектов Федерации – Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Это уже уровень консолидированных схем на территорию двух и более субъектов, за разработку которых и отвечает федеральная власть.
Нельзя не рассказать об одном успешном положительном примере решения подобной проблемы. Возникла она, правда, около 15 лет назад на территории ныне независимого Узбекистана в Ташкенте и касалась идеологии генерального плана этого замечательного и очень мною любимого города.
Республиканский институт градостроительства разработал по заказу городской власти проект генерального плана Ташкента на период 1990-2015 годов. Как это обычно водилось в конце 80-х годов специальный раздел касался решения жилищной программы «семье - квартиру к 2000 году» в условиях не только значительного расчетного роста численности населения, но и крайнего дефицита городских территорий – Ташкент со всех сторон оказался в кольце объектов, земли которых нельзя было использовать под жилую застройку по действовавшим тогда принципам и приоритетам использования территорий. Нужно было построить несколько десятков миллионов квадратных метров жилья при том, что с одного края город примыкал к аэропорту, промышленным зонам и зонам внешнего транспорта, а наилучшие для развития города направления занимали поливные сельскохозяйственные земли совхозов.
В результате институт градостроительства, занимавшийся разработкой генерального плана Ташкента, предложил повысить плотность городской застройки за счет роста средней этажности и доведения доли 16-этажных жилых зданий почти до 40%. Представить себе жизнь в железобетонных многоэтажных коробках, тесно прижатых друг к другу в бесконечных микрорайонах многомиллионного города, да еще в среднеазиатском климате, было трудно. Но такова была линия социалистического градостроительства – концентрация населения, его высокая плотность и максимальная индустриализация домостроительного процесса. Градостроительство в этой своей роли активно использовало архитектуру – внешние формы зданий за счет введение отдельных монолитных домов, монолитных вставок между панельными корпусами, пластику лоджий, входов, объектов культурно-бытового назначения, цветовой гаммы и озеленения. Тем более, что Минсредмашем в Узбекистане были созданы удачнейшие примеры таких «индустриальных городов» типа Навои и Зарафшана. Следует, правда, сказать, что максимальная этажность в Навои не превышала 9 этажей и был только один монолитный дом повышенной этажности, а обычными были 4-5 этажные крупнопанельные дома модифицированной 464 серии. Но системы благоустройства, озеленения, скульптуры и архитектуры малых форм были в этих городах отработаны замечательно: город Навои просто очень красив, это один из лучших современных городов мира в жарком климате. Не думаю, что он уступает по архитектурным качествам своей городской среды Чандигарху Ле Корбюзье и П. Жаннере в штате Пенджаб в Индии.
Так вот, проблема развития Ташкента казалась нерешаемой. Став в то время в СССР заместителем председателя Госкомитета по архитектуре и градостроительству, я курировал градостроительную деятельность в стране и первое же обсуждение проекта генерального плана с установкой на проектные решения по росту этажности и плотности застройки, выявило следующую картину. Проектировщики понимали, что то, что они делают – неправильно, нехорошо. И они просили хотя бы небольшой прирезки территорий города за счет сельскохозяйственных земель и основные надежды связывали с выносом аэропорта. С последним городские и областные власти соглашались – расчетный срок 15-20 лет не грозил никакими немедленными действиями. Против отвода для нужд строительства вплотную прилегающих к городу поливных земель руководители области и города были настроены категорично. Вместе с председателем Госкомитета Евгением Григорьевичем Розановым мы, тем не менее, настояли на разработке еще одного варианта генерального плана, где предусматривалась значительная прирезка городу соседствующих земель. Не очень надеясь на успех, мы посчитали, что с нашей стороны должно быть сделано всё возможное для исправления ситуации. Так оно и произошло.
Следующее заседание по рассмотрению проекта генерального плана Ташкента проходило в присутствии Каримова, вновь тогда избранного руководителя (партийного) республики. Довод, обращенный к нему, звучал примерно так: - Вы, передав несколько тысяч гектар поливных земель под частную застройку с небольшими участками, получите уже на следующий год заметное снижение цен на базарах и столь нужное в условиях избытка рабочей силы уменьшение спроса на трудоустройство. И Вы сделаете город опять народным – не просто крупнопанельным мегаполисом. После Ташкентского землетрясения, когда город строила вся страна, такое градостроительство было оправдано. Сегодня пусть город становится, хотя бы в новой части, своей живым и приветливым как Ходжа Насреддин.
Вопрос, несмотря на сопротивление многих, был решен именно так. Но это было решение личности - руководителя, волевого, умного и дальновидного. В результате Ташкент очень много выиграл в своем дальнейшем развитии.