История вопроса

Налогообложение имущества физических лиц неэффективно с фискальной точки зрения (по большой части объектов сборы меньше, чем расходы на управление налогом), и не обеспечивает справедливого распределения налогового бремени. Значительная часть наиболее дорогих вновь построенных объектов не облагается налогом, поскольку законодательство не требует их ввода и регистрации прав. Методики определения налогооблагаемой стоимости устарели, жилье лучшего качества и местоположения часто по остаточной стоимости дешевле, чем крупнопанельные отдаленные новостройки, в отличие от рыночной стоимости.

Эти недостатки существующей системы были учтены Минфином России при подготовке проекта Налогового Кодекса, который предусмотрел возможность замены налогов на имущество и землю консолидированным налогом на недвижимость, по решению местных органов власти.

В декабре 1995 года Новгородская область обратилась в Правительство Российской Федерации с предложением о проведении эксперимента по введению налога на недвижимость в городе Новгороде. Одновременно с предложением об участии в эксперименте в Правительство обратилось местное самоуправление г.Тверь.

В ответ на инициативу территорий, для отработки согласованной концепции введения налога на недвижимость и подготовки правовой базы эксперимента в феврале 1996 г. была создана межведомственная рабочая группа (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28.02.96 №291-р, дополненное Распоряжением Правительства от 28.01.1997 №123-р). Рабочая группа обеспечила механизм согласования позиций ведомств и уровней власти в процессе подготовки правовой базы для эксперимента.

В декабре 1996 г. законопроект "О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери" был представлен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, к июню был принят в третьем чтении, в июле одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Российской Федерации.

Одновременно с подготовкой Федерального закона в городах началось согласования концепции эксперимента и проведение подготовительных работ.

Концепция эксперимента 

Цели, реализацию которых должно обеспечить введение налога на недвижимость в городах Новгороде и Твери, подразделяются на две  группы. 

Тактические цели – разработать приемлемую для российских условий модель налогообложения недвижимости и проверить ее работоспособность, в целях модификации проекта Налогового Кодекса. 

Стратегические цели обусловлены взаимосвязью налоговой системы и задач развития федерализма и демократических институтов местной власти, и обеспечения экономического роста : 

Кроме того, цели делятся на краткосрочные, среднесрочные  и долгосрочные.

Краткосрочные цели - обеспечить благоприятный инвестиционный климат путем

а) стабилизации на перспективу ставок налога на недвижимость и арендной платы за землю, зафиксировав их в процентах от оцененной рыночной стоимости;

б) выведения из-под налогообложения активной части основных фондов, поддержав технологическую модернизацию производства и создание новых рабочих мест;

среднесрочные цели: обеспечить лучшую собираемость налогов (в том числе на доходы) и повысить бюджетные доходы от недвижимости, а также стабильность поступлений в местные бюджеты, и стимулировать эффективное использование городских земель и рационализацию пространственного развития города;

долгосрочные цели: постепенное выравнивание налогового бремени владельцев различных видов недвижимости, обеспечить финансирование развития территории (долгосрочных проектов строительства дорог, развития коммунальной инфраструктуры, улучшения общественных услуг) за счет собственных ресурсов и приращения налогового потенциала территории.

Социально-экономические ограничения, которые должны учитываться при подготовке эксперимента:

- опасность выпадения доходов за счет сокращения налогооблагаемой базы при переходе от налогообложения имущества к налогообложению недвижимости предприятий – здания и сооружения составляют около половины имущества, остальное – машины, оборудование, сырье и материалы, запасы, нематериальные активы;

- возможности повышения налогового бремени владельцев жилья, дач, гаражей ограничены платежеспособностью населения;

- соотношение бремени владельцев и нанимателей (арендаторов) не должно тормозить процесс становления класса собственников.

 Суть эксперимента - заменить налоги на имущество и землю консолидированным налогом на недвижимость на основе рыночной стоимости. Одновременно изменить методику определения арендной платы за землю, нежилые помещения, жилье (плата за найм), увязав ее с оценкой рыночной стоимости для целей налогообложения. 

 Целевые ориентиры (задачи) при определении политики налогообложения недвижимости:

- определить базу налогообложения, ставки налога на недвижимость и арендной платы таким образом, чтобы суммарные доходы были по крайней мере не ниже поступлений от заменяемых налогов в бюджеты всех уровней;

- обеспечить расширение базы налогообложения за счет включения объектов государственной и муниципальной собственности (находящихся во владении лиц на правах хозяйственного ведения и оперативного управления);

- обеспечить сбалансированный переход к новому налогу, избегая резких изменений налогового бремени для владельцев жилья, гаражей населения, а также для владельцев недвижимости производственного назначения.

 Направления подготовки к введению налога на недвижимость (на основе опыта Новгорода и Твери)

1) Нормативно-правовое обеспечение эксперимента – подготовка и принятие следующих документов:

- О порядке создания и ведения реестра недвижимости для целей налогообложения. (Решение представительного органа местного самоуправления)

- О налоге на недвижимость. (Решение представительного органа местного самоуправления)

- О порядке отнесения объектов незавершенного строительства к объектам недвижимости для целей налогообложения (Решение представительного органа местного самоуправления)

- О комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков. (Решение представительного органа местного самоуправления)

- Положение о проведении переоценки недвижимости для целей налогообложения (Методика оценки рыночной стоимости недвижимости для целей налогообложения - .Решение представительного органа местного самоуправления)

2) Организация институциональной поддержки реформы налогообложения недвижимости на местном уровне: создание рабочей группы по подготовке к введению налога на недвижимость, создание отдела администрирования недвижимости (службы учета и оценки недвижимости для целей налогообложения) в составе местной администрации.

3) Материально-техническое и кадровое обеспечение: обеспечение необходимой вычислительной техники, программного обеспечения и подготовка кадров для ведения реестра недвижимости, проведения переоценки, анализа последствий, работы с общественностью.

4) Создание программного обеспечения – автоматизированной информационной системы налогообложения недвижимости, создание структуры базы данных для города (района).

5) Проведение переучета недвижимости и создание реестра недвижимости для целей налогообложения: организация массового сбора и ввода данных об объектах недвижимости, правовом статусе и правообладателях.

6) Проведение переучета прав на объекты недвижимости для целей налогообложения.

7) Анализ рынка и проведение массовой переоценки недвижимости на основе рыночной стоимости для целей налогообложения

8) Проведение вариантных расчетов и анализ последствий введения налога на недвижимость по группам плательщиков и выработка политики налогообложения недвижимости (согласование базы налога, ставки, льгот)

9) Выработка скоординированной политики определения арендной платы за землю, нежилые помещения и жилья (платы за найм), на основе рыночной стоимости – с тем, чтобы налоговое бремя собственника объектов было не больше (меньше) размеров платы за право пользования, а стоимости аналогичных объектов оценивались приметно одинаково.

10) Работа с общественностью, разъяснение целей проводимой работы, анализ общественного мнения и разработка кампании поддержки реформы.

О некоторых результатах эксперимента в Новгороде и Твери

В соответствии с Законом Российской Федерации «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери» в городах была проведена работа по нескольким направлениям.

1) Для целей администрирования налога на недвижимость были созданы реестры недвижимости, содержащие информацию об объектах: местоположение, физические характеристики, целевое назначение и фактическое использование, оценки рыночной стоимости, информация о правах, субъектах прав и льготах. При создании реестров для идентификации объектам присваивались номера, основанные на кадастровом номере земельного участка. Были использованы данные, хранящиеся в Земельном комитете, БТИ, Регистрационной палате и отделе недвижимости, других подразделениях, выполнены натурные обследования объектов нежилого назначения, присвоены кадастровые номера участкам, не прошедшим инвентаризацию. К настоящему времени реестры содержат 186 000 объектов в г.Твери и 111 000 объектов в г.Новгороде.

- была разработана методика оценки рыночной стоимости для налогообложения не доработана, нуждаются в проверке оценки по объектам промышленного и коммерческого назначения, а также выборочно – оценки индивидуального и квартирного жилья;

- в реестр недвижимости были внесены здания и сооружения, включая  подземные сооружения, передаточные устройства;

- был проведен переучет прав (определение правового статуса объектов и выявление правообладателей);

- была не выверена информация по физическим лицам- нанимателям, присвоены идентификационные номера налогоплательщикам  физическим лицам

- было разработано Положение о порядке ведения реестра недвижимости для целей налогообложения с учетом изменений в федеральном законодательстве.

2) Для автоматизации и информационной поддержки процессов, обеспечивающих налогообложение недвижимости  была создана автоматизированная информационная система налогообложения недвижимости, в составе городской информационной системы. Разработаны модули, позволяющие:

- обеспечивать ввод, хранение и корректировку данных,

- выполнять массовую и единичную оценку объектов недвижимости,

-производить статистический анализ.

- рассчитывать величины налога,

- выпускать платежные документы,

- проводить обработку апелляций и мониторинг уплаты налогов.

-  идентифицировать объект налогообложения на основе прав собственности.

3) В соответствии с Законом была разработана методика оценки объектов недвижимости для целей налогообложения, которая основана на применении методов массовой оценки. Были получены математические модели, позволяющие вычислять значения стоимости, приближенное к рыночному, для квартир, индивидуальных жилых домов, объектов промышленного и коммерческого назначения.

Для доработки методики было  проведено натурное обследование и контроль качества оценки, методика была  представлена для утверждения в представительные органы местного самоуправления.

Так же была разработана процедура выпуска уведомлений об оценке, механизм рассмотрения апелляций по вопросам учета и оценки недвижимости для целей налогообложения.

4) Была собрана информация, позволяющая проводить прогноз последствий введения налога как с точки зрения возможности изменения налогового бремени для различных категорий плательщиков, так и с позиций общей доходности (бюджетных поступлений). По мере уточнения данных реестра, результатов оценки и плановых доходов бюджетов от заменяемых налогов просчитывались различные варианты сочетаний ставок налога, базы, льгот. Расчеты выявили, что сохранение (а в Твери возможно и увеличение) доходов бюджетов в результате введения налога на недвижимость может быть обеспечено только в том случае, если одновременно меняется арендная плата за землю и осуществляется переход к ее определению на основе рыночной стоимости.

В рамках прогнозирования последствий введения налога были проведены:

- анализ изменений налогового бремени по группам плательщиков, на основе уточненных данных оценки;

- анализ причин резких изменений бремени для отдельных предприятий и выработка рекомендаций по управлению недвижимостью;

- выработка политики определения арендной платы за землю на основе рыночной стоимости и их стабилизация (определение на перспективу динамики ставок);

- координация налогообложения жилья с реформой оплаты жилья и коммунальных услуг;

- согласование политики налогообложения недвижимости в части ставок, базы (коэффициентов налогообложения) и льгот.

5) Был подготовлен пакет местных законодательных и нормативных документов, которые будут представляться областным Законодательным Собраниям и Городским Думам в пакете, по завершении анализа последствий и выработки политики.

6) Была проведена работа с общественностью, обучение налогоплательщиков. В Новгороде было проведено социологическое обследование населения, разработана программа работы с налогоплательщиками, в обоих городах проводились разъяснения сути эксперимента через средства массовой информации.

В рамках работы с общественностью были выполнены следующие мероприятия:

- подготовлены  материалы, разъясняющие суть эксперимента, для крупнейших налогоплательщиков, референтных групп, средств массовой информации, населения;

- организованы регулярные и целевые мероприятия по обучению налогоплательщиков – юридических и физических лиц.

Вопросы распределения функций (ответственности) и доходных поступлений

Налог на недвижимость может обеспечить реализацию доходного потенциала недвижимости и стать источником стабильных доходов бюджета только при условии, что в его введении заинтересованы местные власти. Только при заинтересованном участии муниципальных образований и их подразделений (поселковых и сельских округов, районов города) возможно обеспечить полноту охвата базы налогообложения и собираемость налога. В настоящий момент ни одно из федеральных ведомств не в состоянии без участия и поддержки муниципий собрать информацию о том, где и что именно построено на земле.

В настоящее время недвижимость «разбита» на составляющие ее части – как в части технического учета, так и в части распределения полномочий и ответственности между территориальными органами В условиях ведомственной разобщенности и сложностей, которые возникают в случае необходимости информационного взаимодействия (обмена информацией) между подразделениями Госкомзема, Минкомимущества, Минюста (учреждения юстиции в части реестра прав), Госналогслужбы (в части информации о налогоплательщиках) и территориальными органами (Бюро технической инвентаризации), объединить усилия и добиться взаимодействия и достижения конечной цели может только местная власть.

Условием эффективного управления и налогообложения недвижимости является налаживание системы налогового учета и оценки недвижимости. Учет недвижимости по разрозненным категориям (создание реестра государственного имущества, реестра объектов незавершенного строительства и т.п.) обойдется государству существенно дороже, чем создание реестра, содержащего ограниченный круг данных по всем без исключения объектам на территории, с возможностью выделения отдельных категорий недвижимости и последующего дополнения описаний объектов.

Создание полного реестра недвижимости требует значительных усилий и ресурсов - как материально-технических, так и организационных и кадровых.

Местное самоуправление заинтересовано в увеличении доходности недвижимости больше всех, и более других способно решить эту задачу. Однако, для минимизации суммарных затрат и сокращения сроков работ потребуется нормативно-правовая поддержка на федеральном уровне и координация деятельности территориальных подразделений Госкомзема, Минюста, Госналогслужбы, а также органов технической инвентаризации, архитектурно-градостроительных органов и ГАСН.

Часть работ, необходимых для создания реестра, входят в круг основных обязанностей вышеперечисленных служб (например, присвоение кадастровых номеров земельным участкам, или актуализация картографического материала), однако сроки исполнения этих задач нескоординированы, проблемные ситуации не анализируются комплексно (исходя из межведомственной задачи создания реестра), нормативно-правовая база недостаточна.

При создании реестров недвижимости в Новгороде и Твери накоплен большой опыт, проблемы пригородного района обозначены при подготовке к созданию реестра недвижимости Одинцовского района, поэтому представляется целесообразным согласовать функции и направления работы подразделений Госстроя, Госкомзема, Минюста, Минкомимущества и Госналогслужбы в процессе создания реестров недвижимости в городах и районах, готовящихся присоединиться к эксперименту по налогообложению недвижимости.

Существующая система бюджетных отношений обусловливает нестабильность местных бюджетов, и по существу препятствует использованию резервов. Так, местные органы власти не заинтересованы в повышении платы за землю, так как сопутствующие этому политические риски не компенсируются за счет повышения доходов – половина поступлений уходит в вышестоящие бюджеты.

Для того, чтобы налог на недвижимость стал реальной альтернативой и стабильным источником доходов бюджета, необходимо определить бюджетные отношения таким образом, чтобы поступления средств от налога на недвижимость в бюджеты муниципальных образований и бюджеты субъектов федерации создавали заинтересованность в создании реестра и введении налога на недвижимость.

Если эта задача будет решена, и реестр недвижимости территории создан – это существенно ускорит и упростит создание системы регистрации прав на недвижимость, создание земельного кадастра, управление государственной и муниципальной недвижимостью, контроль за ведением строительных работ, и одновременно обеспечит решение многих задач муниципального уровня.

Стратегические цели и результаты эксперимента

Введение налога на недвижимость должно существенно изменить режим землепользования, стимулировать эффективное использование городских земель. Однако, учитывая относительно небольшую долю земель, используемых на основе права собственности, изменение налогообложения должно сочетаться с реформой арендной платы за землю. Изменение арендной платы за землю преследует следующие цели:

-         приблизить платежи за пользование землей к оценкам ее рыночной стоимости по районам города,

-         избежать резких, революционных изменений уровня платы для категорий землепользователей,

-         не провоцировать массовый выкуп земель под приватизированными предприятиями, чтобы не допустить снижения будущих доходов (небольшая разница между ставкой налога и ставкой арендной платы по землям промышленного назначения),

-         обеспечить возможное единообразие ставок арендной платы для коммерческих видов деятельности, чтобы создать основу конкуренции за наилучшие участки, включая выкуп в собственность, и повышение доходности городских земель,

-         стабилизировать ставки аренды путем перехода к рыночной стоимости, определить перспективу их изменения, обеспечив предсказуемость условий землепользования,

-         определить перспективу сближения режима платы за землю для коммерческих и промышленных пользователей, как основы более рационального использования земель и повышения их доходности.

Стабилизация ставок платежей за городскую недвижимость и четкое определение перспектив их изменения существенно повлияет на инвестиционные процессы в городе, повысит спрос на городскую недвижимость со стороны инвесторов - как внешних, так и внутренних. Таким образом, учитывая ограниченность земли как ресурса, повышение спроса вызовет повышение рыночной стоимости недвижимости, и соответствующий рост доходов бюджетов.

Устанавливать ставки налога на недвижимость и арендной платы за землю и планировать их изменение можно на основе целевых установок, во-первых, в части бюджетных доходов, во-вторых в части стимулирования инвестиционной деятельности.

Переход к налогообложению на основе рыночной стоимости позволит прогнозировать поступления при различных вариантах политики органов власти, и обосновывать выбор политики землепользования, налогообложения, стимулирования инвестиционной деятельности.

Помимо положительных эффектов за счет повышения доходности недвижимости, стабилизация налогового режима в части имущественных и земельных платежей улучшит предпринимательский климат и стимулирует деловую активность на территории городов.

Это позволит собирать больше налогов на доходы населения, и прибыль предприятий. Таким образом, фискальные результаты введения налога на недвижимость будут больше, чем просто от увеличения сборов с недвижимости. Кроме того, результат в части доходов в бюджет будет сочетаться с широкими социально-экономическими изменениями - в части более интенсивного и рационального использования городских земель, обеспечения прозрачности бюджета и демократизации управления территорией.